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城市更新中的多元參與:現實價值、主要挑戰與對策建議

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發表時間:2022-06-07 17:56作者:趙崢來源:《重慶理工大學學報(社會科學)》

城市更新是城市發展到一定階段的必然之舉,也是推動城市品質不斷提升的重要手段。國家“十四五”規劃明確提出“推進以人為核心的新型城鎮化”“實施城市更新行動,推動城市高質量發展”,為未來我國城鎮化發展和城市更新指明了方向??v觀歷史,我國城市更新經歷了一個從中華人民共和國成立初期百廢待興,解決城市居民基本生活環境和條件問題;到改革開放隨著市場經濟體制的建立,開展大規模的舊城功能結構調整和舊居住區改造;到快速城鎮化時期開展的舊區更新、舊工業區的文化創意開發、歷史地區的保護性更新;再到今天進入強調以人民為中心和高質量發展的轉型期,強調城市綜合治理和社區自身發展,呈現出多種類型、多個層次和多維度探索的新局面。相對于傳統城鎮化更多地強調城鎮人口規模和城市數量而言,新型城鎮化更強調以人為本,突出城鎮化內在質量的全面提升,注重產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面的轉型升級,推動城鎮化由偏重數量規模增加向注重集約、智能、綠色、低碳的質量內涵提升轉變。在高質量城鎮化發展背景下,我國的城市更新也在逐漸從“量”到“質”轉型。但是,我們也應該看到,城市更新是一項長期的、動態的、漸進的系統工程,涉及政府、開發商、社會組織、居民等多元利益主體,傳統政府主導、由上至下的治理方式,很難適應城市更新主體結構的新變化,亟須強化多元參與,完善治理體系,建立能反映多方訴求的協同組織與推進機制,實現各主體利益的合理再分配,以更好地推動城市更新可持續發展。

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一、多元參與

城市更新的價值內涵

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(一)多元參與有利于形成“共建”效能,是城市降低更新投入成本的有效方式

城市更新是對城市原有空間的改造過程。這一過程隨著經濟社會的發展和城市空間價值的變化,往往面臨土地、環境、文化、產業等多方面的約束和限制。無論是整體改造還是單體項目,投入成本均較大。目前全國共有老舊小區近16萬個,建筑面積約40億平方米。其中,僅北京、上海、深圳三地更新項目的年投資規模就超過2000億元。有研究測算,未來我國城市更新投資規模具有較大的潛在增長空間,2021—2030年,城市更新投資年均增速約達到11%。到2030年,城市更新投資規模預計將達到9.2萬億元,約為當前規模的2.8倍。如此巨大的資金投入,單獨依靠政府轉移支付較難實現,需要更多引進國有平臺公司、開發商、金融企業等各類主體共同投資。此外,當原產權人的不動產市場價值大幅上漲后,傳統動拆遷方式不但面臨經濟成本壓力增大的困境,還會因破壞傳統社區環境、忽略民生問題等產生較大的社會成本。解決這些問題需要充分考慮各方成本收益,建立多元投資機制,合理吸收更多權利主體、市場主體參與到城市更新項目中來,采用公平競爭、相互制約、相互博弈的新途徑,降低城市更新的經濟社會成本。

(二)多元參與有利于形成“共治”效能,是平衡城市更新復雜利益訴求的必然要求

我國城市發展大體經歷建設、管理和治理3個階段。大規模建設階段積累的城市存量,需要在國家治理體系和治理能力現代化的語境下,用公共治理理念來詮釋和引領。而城市發展從擴張推進向城市存量更新轉型,主體協同是其中重要的一項制度。從目前的情況看,城市更新過程中政府、居民、企業、專業群體等相關利益主體往往從自身利益最大化角度出發,提出不同利益訴求,并呈現利益訴求日益多樣化、個性化、交叉重疊等特征,極易引發矛盾糾紛(如表1)。

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近年來在實施城市更新項目過程中由利益分配失衡引發的上訪事件、群體事件等數量有快速上升態勢。同時,我們也應該意識到,城市更新中的矛盾具有不斷更替性,舊的矛盾逐步解決,新的矛盾不斷呈現,即使是解決新的主要矛盾,也有一個不斷向縱深發展、不斷朝向更高標準演進的問題。此外,盡管吳良鏞先生早在20世紀90年代就已提出城市“有機更新”的概念,形成了因地制宜、循序漸進、小規模整治的更新方式。但由于缺乏社會和社區居民廣泛參與和監督的城市更新,在地方財政“軟約束”機制以及主要以經濟快速增長為導向的地方政績考核機制下,往往很難抑制盲目推進城市更新項目的投資沖動,導致“大拆大建”現象在地方不同程度的出現。因此,城市更新要更多強調社會多主體共同參與,立足長遠,建立合理的利益分配和矛盾化解長效機制,推動治理資源下沉,引導各利益主體各司其職,發揮各自作用,形成合力,推進城市更新有序進行,培育城市內在活力和釋放城市內生動力。

(三)多元參與有利于形成“共享”效能,是實現城市更新以人為本的根本要求

當前,我國已邁入建設社會主義現代化強國的新征程,正在推動經濟高速增長轉向高質量發展的嬗變。隨著人民群眾對日益增長的美好生活的需要不斷加強,公眾對城市發展的需求由注重“硬需求”向更加注重“軟需求”轉變、由注重“生存”向更加注重“發展”轉變,訴求越來越多元化、個性化。而我國城市社會正處于轉型發展關鍵階段,原有傳統社會結構中穩定社會的各種根基性力量逐漸式微,而適應現代社會發展的各種規范性的組織網絡和信任體系尚未發展成熟,社會成員不斷分化重組,一些新的社會階層出現,不同群體、不同階層之間的利益關系日益復雜。在這一背景下,以城市更新為重要內容的新型城鎮化,必須堅持以人民為中心的發展思想,依靠人民共同推進,更新成果也要實現共享。衡量城市更新的效果,也要以提升人民群眾對城市的獲得感和幸福感為主。同時,在城市更新過程中,要根據城市原社會結構和利益關系的調整變化,完善對各主體權益的法律保障機制,推進各類要素資源的調整再分配。要更加強化城市更新的長遠性、有效性和參與性,讓人民群眾更加感受到城市的開放性和包容性,讓城市更加宜居、更有溫度,讓更多群體分享到城市更新的成果。

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二、多元參與

城市更新的國際經驗啟示

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(一)注重平衡城市更新各參與主體的利益訴求

城市更新是綜合協調和統籌兼顧的目標和行動,這種綜合協調和統籌兼顧的目標和行動引導著城市問題的解決。從全球發展成熟的大都市的發展進程看,在推動城市更新進程中始終重視綜合協調,圍繞解決城市發展中的問題,把維護好各參與主體的核心利益作為重中之重。如此,既能激發各主體參與的主動性、積極性,又能減少因利益分配失衡導致的矛盾糾紛,保證城市更新項目的有序、高效推進。從各大城市的實踐看,往往在城市更新項目的決策環節就采取政府、社區、投資者等多主體共同商議、民主投票的方式,從源頭上保障各主體權益。在推進城市項目實施過程中,政府更多充當服務者和監督者的角色,既為項目的實施企業提供支持,又可以監督項目進程,避免公眾利益受到損害。如英國在推進新地標倫敦巴特西發電站項目時,組建了由當地政府、中標企業、當地居民等組成的多方協同決策機構,在制定涉及項目的調查、規劃和管理等方面的策略時,開展充分溝通協商,兼顧好各主體利益。最終,該項目在經過長期多輪多方磋商后,形成了各方均認同的方案,項目得以順利組織實施。從實施成效看,政府以最小成本保護了當地的自然和人文環境,企業獲得合理經濟收益,當地居民贏得尊重,并收獲環境改善、收入增加等綜合收益。

(二)采取多元主體合作的城市更新項目開發模式

發達國家城市更新項目多采用公私合營模式,通過政府立法授權的方式,賦予在城市更新項目競標勝出的企業特許經營權,形成公共部門和私人部門的項目經營聯合體。這種聯合經營模式往往以契約形式明確好雙方在項目的決策、設計、投入、實施、運營、管理等各環節的權力和義務,并制定嚴厲違約懲罰措施,保證了公私部門各司其職,發揮各自優勢,達到“1+1>2”的效果。如德國魯爾區赫恩市的蒙特-塞尼斯街區城市更新項目采用公私合營模式,土地擁有者與赫恩市共同組建開發公司EMC,赫恩市占51%的股份,土地擁有者占49%的股份。在該項目實施過程中,遇到的最大問題是融資問題,按照合作雙方合同規定的權責,土地出讓方以地出資,并承擔少部分項目啟動所需的流動資金。承擔主要的先期流動資金投入的赫恩市政府,以政府信用背書,獲得大量銀行投資、少部分社會風險投資以及社會公益基金、社會捐助等資金的援助,有效地解決了融資問題,保證了項目的正常開展。

(三)建立橫向協同的城市更新組織領導架構

從國際實踐看,在城市更新項目實施階段普遍建立橫向分權機制,更好平衡項目參與各方的代表權和話語權。為保障在城市更新中分權式組織領導架構廣泛切入各層級中,西方發達國家往往以立法的方式強制執行,在發揮監督作用的同時,引導社區加強自主更新、自我管理,開辟了城市更新的新模式。如美國在經歷早期自上而下的城市更新探索后,轉而推動權力下放,強化社區自主更新管理,取得較好成效。目前,發達國家推進城市更新普遍更加重視基層治理,成立并吸收相關社會組織參與到更新項目中來。如英國各級地方政府發起成立了地方企業合作組織,法國各市鎮成立公私合作機構,日本各市町成立相關公共團體,旨在發動全社會力量,共同推進城市更新項目的實施。

(四)搭建社區公眾參與社區更新的協商平臺

全球多數大都市都把社區更新作為城市更新的重點區域。但由于大部分社區屬于城市建成區,且往往建成時間長、權屬關系復雜、居民訴求多、問題和矛盾集中,尤其部分城市核心社區,亂搭亂建、危房改造、地面停車治理等諸多難點問題往往處在“一管就死、不管就亂”的狀態。搭建社區公眾參與街區更新的協商平臺,成為有序推動社區更新的基礎條件之一。如在法國巴黎“過渡性規劃”的“大鄰居”項目中,借助公益性社會組織曙光協會的與屬地居民交流溝通廣泛的功能,為當地政府和屬地居民建立了理性對話、溫和磋商的橋梁,使得部分臨近更新項目的社區能夠友善地接受正在項目進行中的住房困難人群的安置,大大減少了政府的投入成本、決策成本,避免了可能產生的矛盾和沖突。在美國紐約曼哈頓蘇荷藝術區,蘇荷藝術家聯合會在藝術家群體和政府之間組織開展良性對話,既為藝術家爭取到了藝術創作空間和居住空間的合法保障,也通過組織藝術活動等方式回饋社會,傳播蘇荷的創意和生活方式,推動了地區更新過程中對文化空間的保護和延續。

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三、我國城市更新中

多元參與面臨的主要挑戰

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(一)多元主體參與城市更新的法律保障有待完善

近年來,隨著城市更新的不斷發展,從中央到地方,涉及城市更新的法律法規陸續發布。但仍然缺少總體層面的保障多元主體參與城市更新的綱領性法規?,F有政策法規多以地方性規章和部門規章為主,法律層面的規范性制度較少。如2009年以來,深圳、廣州、上海、南京、武漢、西安、重慶、北京等城市陸續發布城市更新管理辦法或指導意見,但直到2021年3月1日,全國首個城市更新立法《深圳經濟特區城市更新條例》才正式實施。從地方立法情況看,盡管深圳的《深圳經濟特區城市更新條例》創設了“釘子戶”解決機制,規范了市場主體的開發行為,明確在堅持政府統籌的前提下以市場化模式推進城市更新。上海的《上海市城市更新條例》明確建立健全城市更新公眾參與機制,依法保障公眾在城市更新活動中的知情權、參與權、表達權和監督權,均在城市更新法治化方面進行了有益探索;但總的來看,現有多數城市的政策性文件,對不同利益主體的權力、職能和義務尚缺乏明確法律層面的界定。這使得在推進城市更新工作過程中,政府部門間、政府與企業間權責不清,協調不足,還往往導致第三方和公眾話語權缺失。

( 二) 多元主體參與城市更新的組織體系有待完善

城市更新的目標是推動城市高質量發展,建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市,滿足人民群眾對美好城市生活的向往。在多元發展目標下,城市更新具體工作往往涉及部門較多,并根據不同目標形成不同實施路徑。這在一定程度上,容易造成不同部門多頭管理,條塊分割,權責不清,整體性、系統性和協同性不足等問題。加之我國城市更新中“政府—市場主體—權利主體—公眾”等多元主體協同合作的組織架構還未有效搭建,就更容易導致資源碎片化、力量分散化等問題的不同程度存在。此外,目前我國多數城市更新規劃的作用機制仍以物質空間管控為主,對社會問題的作用機制和重視程度仍然考慮不足,多元主體的參與路徑也尚不清晰,并缺乏與原有基層治理機制的有效銜接,也為城市更新中的多元參與造成了不少障礙。

(三)多元主體參與城市更新的利益協調機制有待健全

城市更新涉及多方主體利益。隨著經濟發展和社會文明程度的提高,各主體的利益訴求不僅體現為經濟收益,也在某種程度上超越了單純增長的范式,包含了更多的社會資本和社會心理收益,體現了更多的包括人本、正義、治理在內的空間倫理價值。但從目前的情況來看,我國多元主體參與城市更新的利益協調機制仍然有待健全。一方面,在城市更新制度構建過程中對城市更新背后動力機制的研究仍不夠深入,較難充分反映多重主體的多重利益內涵和互動聯系。另一方面,缺乏對多重利益博弈運作機制的深層次剖析,對利益協調分配相關制度建構的響應不夠及時、精準。此外,在城市更新中保障公共利益的全方位、系統化路徑支撐和操作方案仍然不夠完善。由于對城市更新的利益平衡缺乏戰略設計和綜合統籌,就容易產生“頭痛醫頭、腳痛醫腳”“局部得益、整體失利”的局面。同時,中國城市更新模式存在“房地產化”的路徑依賴、更新實施的系統性目標缺失、更新管理的協同性難以建立等制度困境。由于缺乏完善的多元主體參與城市更新的利益協調機制,一些城市更新項目往往過度依賴市場,繼續沿用過度房地產化的開發建設方式,對開發量和經濟利益的過度追求,缺乏對其他主體利益的考慮和溝通,隨意拆除傳統建筑,強制搬遷居民,變相抬高房價,激發社會沖突,產生了很多新的城市問題,還大幅度推高了城市更新的綜合成本。

(四)多元主體參與城市更新的激勵機制有待健全

城市更新兼有商業屬性和公益屬性,需要有效市場和有為政府共同作用,兼顧短期和長期,綜合核算成本收益,形成合力才能實現社會福利水平整體提升。為激發既有產權主體積極參與城市更新項目,多個城市出臺了獎勵政策,雖然產生了一定的激勵效果,但尚未引發廣泛市場參與效應。從目前我國城市更新的實踐看,獎勵政策中一般對容量獎勵較為嚴格,利益空間彈性較小。財稅方面的獎勵政策目前還沒有國家層面的政策依據,也缺乏統一的標準,在實施相關優惠政策時,部分地區存在過分獎勵或獎勵不足的問題。同時,在鼓勵推動社會自主更新項目時,部分地方政府對參與項目的企業和個人重視物質激勵,往往忽視服務支持和“軟環境”營造,在項目審批、規劃引導、人才幫助、專業指導等方面,缺乏有效的幫助和支持。

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四、在城市更新中

加強多元參與的對策建議

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(一)完善保障城市更新多元參與的法律法規

第一,國家層面應建立綱領性的保障多元主體參與城市更新的指導方針和法律法規,厘清政府、市場、社會組織、公眾個人等主體之間的權責邊界,推進城市更新范圍及政府職能的法律界定,明確政府權力清單和責任清單,促進制度建設、規劃體系和管理體系的有效銜接,提供支持城市更新多元主體參與的規范性政策集合,指導和監督地方政府協同社會、個人等多元主體開展城市更新工作。第二,地方層面應根據國家相關要求,結合地方實際,構建科學導控、精細管理、有機協同的城市更新地方法規體系,提供基本依據和配套政策,為多主體參與城市更新提供行動指南。同時,通過細化技術規范、管理程序、操作指引等行政規章,突出責任均擔、利益分配共享導向。第三,在市(縣)級層面,應面向實施提出具體規定,建立指導地方城市更新活動的章程指引,以及分地區、分類型、分要素、分系統的專項管理規定和實施細則,有效指導更新實施。

(二)健全有助多元參與的多級聯動城市更新組織領導體系

第一,對城市更新進行統籌管理和引導實施,探索設置專門協調機構,如由城市政府及相關管理部門組成的城市更新工作領導小組,下設辦公室管理日常工作,并通過部門聯席會議制度協調更新工作,明確牽頭部門與協辦部門。第二,進一步明確政府對不同類型城市更新活動的主要職能。對于經營型城市更新活動,政府職能要從操作主體退讓為監管主體,要從過去的操作型體系向監管型體系轉型。未來,要將推進公益型城市更新工作作為城市更新主管部門的主要職能,從稅收、財政等方面加強對公益型城市更新活動的支持。第三,探索建立“市—區—重點片區—更新單元”四級聯動機制,依托國有企業和資質較好的社會企業,設立城市更新中心,以“政企合作、市區聯手、大眾參與”管理模式,推動政府從“多頭管理”走向“協同治理”,企業從“單求盈利”走向“兼顧公益”,社會公眾從“表達訴求”走向“深度參與”,專業群體從“技術理性”走向“多元定位”。

(三)構建多元參與城市更新的多渠道協商溝通平臺

第一,暢通城市更新議事協商渠道。以基層社區為重點,充分利用好現有的基層各類綜合服務平臺,推廣建立民主對話會、協商議事會等議事協商平臺,并發揮基層網格化管理經驗,搭建“小區論壇”式的協商平臺。同時充分運用互聯網、智能化、5G等現代信息技術和信息手段,搭建城市更新協商議事的“云平臺”“微信公眾平臺”等,大力開展面向基層的“微建議”“微提案”“微協商”“微監督”“微服務”等,建立政府、社區、實施主體之間的溝通協商機制,充分注重民情、采納民意,調動公眾參與城市更新的積極性、主動性,最大程度使城市更新成為公眾城市生活與情感的體現,實現城市更新決策共謀、發展共建、建設共管、成果共享。第二,完善城市更新議事協商制度程序。從城市更新相關議題的征集、篩選與確定,到議事協商開展、協商結果公示,最后到法定程序的表決和組織實施,全過程體現黨的領導、居民自治的高度融合,確保城市更新議事協商過程充分發揚民主,協商決議群眾充分支持,充分激發群眾參與基層自治的積極性、主動性。第三,發揮人大、政協議事協商優勢。特別注重發揮人大、政協的凝聚共識、建言資政的職能優勢,智力密集、專業高效的能力優勢,聯系廣泛、渠道暢通的機制優勢,積極深入城市更新實踐,反饋公眾訴求。第四,發揮群團組織和社會組織在城市更新中的作用。暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與城市更新的途徑,通過組織化模式,將無序的個人意見整合成為理性化的集體發聲,實現個人意愿的有效表達。

(四)豐富多元參與城市更新的多樣化激勵引導措施

第一,建立公開透明的城市更新項目利益分配辦法。堅持讓利于民的原則,堅持市場化分配為主,適當提高居民和企業的分配比例。第二,完善利益分配第三方評估機制。引入第三方參與利益分配的論證、調節和監督,確保利益分配公平公正,居民和企業有更多的獲得感、更大的積極性。第三,進一步強化市場主體參與城市更新的激勵機制。明確合理的功能調整與容積率獎勵轉移機制,優化存量用地地價計收體系,調動各類市場主體的參與動力,發揮市場運作的優勢。完善微利可持續的利益平衡和成本分擔機制,將項目的全壽命周期納入其中,形成整體打包、項目統籌、綜合平衡的市場化運作模式。鼓勵金融機構創新城市更新金融產品,通過債權、股權、資產支持計劃等方式,加大對城市更新項目的支持力度。不斷強化市場主體在承擔公共利益責任和實現城市功能品質提升等方面的社會責任,引導市場主體為高質量的城市更新發揮更加全面的作用。
















作者:趙崢,中國社會科學院旅游研究中心特約研究員,國務院發展研究中心研究員;王炳文,國務院發展研究中心副研究員

原文刊載于《重慶理工大學學報(社會科學)》2021年第10期,參考文獻略

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